Алексей Блинов

 

 

ПО ИТОГАМ РАБОТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СЕМИНАРА «МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИИ?»

20–22 июня 2003 г. Межрегиональный фонд информационных технологий провел в пансионате «Морозовка» международный семинар на тему «Модернизация России?». В очередной раз эта одна из самых авторитетных экспертных площадок России собрала ведущих специалистов, ученых, политиков федерального и регионального уровней, представители общественных организаций и СМИ.

Открыл первое заседание семинара «Проблемы государственного устройства» доклад А.М.Салмина (президента фонда «Российский общественно-политический центр») «Российское государство: вызовы и проблемы». Предметом его выступления стали социально-психологические аспекты, характеризующие отношение населения к десятилетию реформ. Профессор А.М.Салмин, анализируя нынешнее состояние общественного сознания, обратил внимание собравшихся на то, что большинство респондентов на вопрос: пройдена ли «точка невозврата» в развитии российской государственности, отвечают отрицательно, а в качестве главной опасности для России называют нас самих. Именно потому, успех модернизации будет достигнут тогда, считает А.М.Салмин, когда значительная часть россиян осознает, что «точка невозврата» позади.

Оценивая политическую модель современного российского государства, А.М.Салмин применяет к ней такие эпитеты как «незрелая демократия», «электоральная демократия». Наряду с наличием таких формальных демократических признаков, как: выборы на альтернативной основе, децентрализация управления, разделение властей, свобода СМИ, в России имеется немало «недореформированных структур» — армия, судебная система, академическая наука, банковская система. Более того, появились новые институты, негативные по своей функциональной нагрузке — олигархаты, кланы, приватизированные секторы государства. Все это усугубляется состоянием апатии общества, отсутствием плана возможных преобразований и легитимной преемственности с более ранними историческими этапами отечественной государственности. Важно, чтобы интеллектуальная элита поняла и попыталась сделать главное, а именно, создать новые традиции — в этом будущая сила страны. Без заложения психолого-аксиологического фундамента все наши проблемы не будут компенсированы даже в длительной перспективе, заключает докладчик.

На вопрос С.В.Орлова (депутата Мосгордумы) о реальности реституции в России и судьбе в таком случае добросовестных приобретателей собственности, А.М.Салмин ответил, что реституция может быть как буквальной, так и символической — важен сам акт государственного признания права собственности в качестве «священного».

О.А.Тарасов (зам. начальника ГГПУ Администрации Президента РФ) в своей реплике высказал уверенность в том, что «точка невозврата» будет достигнута тогда, когда, во-первых, будет установлен режим неукоснительного соблюдения действующего законодательства (как правового основания стабильности), а во-вторых, пройдет 3–4 электоральных цикла на федеральном уровне. А.М.Салмин также обратил внимание на ряд периодов в истории российской государственности, когда нарушались ценности легальности и легитимности, имеющие фундаментальное значение для обеспечения т.н. правовой постепенности (особого состояния режима законности).

Следующий доклад на тему «Федеративная реформа: риски и тупики» сделал В.А.Рыжков (депутат Госдумы РФ). Его выступление было посвящено подведению итогов работы «комиссии Козака», которая, по мысли разработчиков административной реформы, должна была разобраться во всех вопросах намеченных преобразований. Среди принципов (установок) по которым работала комиссия, В.А.Рыжков назвал: законодательное разграничение и закрепление полномочий между тремя уровнями власти; защиту прав и свобод граждан; сочетание самостоятельности органов власти с политической и профессиональной ответственностью; недопущение принятия законов в отношении нижних уровней власти без соответствующего финансирования и предоставления доходных источников, что приводит к увеличению социального мандата государства, неспособного выполнять свои обязательства перед населением.

В качестве потенциальных рисков, вытекающих из того, что в результате реформы фактически исчезла сфера совместных полномочий (это противоречит ст. 72 Конституции РФ), докладчик назвал возможность оспаривания данного факта в Конституционном Суде; негативный эффект от жесткого доминирования федерального законодательства над региональным; резкое увеличение разрыва в социальном и политическом плане между регионами; риск децентрализации; проблему юридической коллизии между общим (базовым) и специальным законодательством.

На вопрос Н.Е.Барбашовой (консультанта Центра фискальной политики), имеется ли согласование между административной и налоговой реформой, В.А.Рыжков ответил отрицательно, более того, заметил, что обе реформы идут в диаметрально противоположном направлении.

В продолжение дискуссии С.Н.Самойлов (советник Президента РФ) отметил, что у инициаторов реформы не было политической задачи забрать полномочия у центра, добиться децентрализации. В ходе реформирования преследовалась цель иная — достижение такого состояния, когда бы простые граждане ясно понимали, кто конкретно должен оказывать им услуги. С.Н.Самойлов обратил внимание и на то, что в процессе подготовки пакета законопроектов шло тесное взаимодействие с Советом Европы, активно изучался опыт европейских коллег (кстати, ни в одной конституции федеративных государств нет статьи о совместных полномочиях центра и регионов). Предполагался также отход от жесткого административного контроля в сторону судебного. Кроме того, было поручение Президента РФ провести реформу в рамках действующей Конституции. В основу реформы местного самоуправления и административной реформы в субъектах РФ закладывалась возможность повышения мотивации субъектов федерации самостоятельно зарабатывать деньги и более активно работать. С.Н.Самойлов также согласился с необходимостью снятия противоречий между базовыми и отраслевыми законами в реальные сроки без революционных потрясений. Он считает, что законы должны быть рассчитаны на любого исполнителя и максимально детализированы в целях невозможности их последующего «додумывания» путем ведомственного нормотворчества, издания подзаконных актов.

Второе заседание «Межбюджетные отношения (Выгодно ли регионам быть донорами?)» началось с выступления Л.В.Смирнягина (научного консультанта Фонда «Институт экономики города») на тему «Межбюджетные отношения в условиях федерализма».

Докладчик обратил внимание на низкую политическую грамотность нашего общества и как следствие, неправильное восприятие сути межбюджетных отношений, самого смысла фискальной политики государства. Например, когда говорят, что «регионы отдают центру все», ошибаются в корне — ведь не регионы, а граждане России платят налоги. Отсюда следуют еще две проблемы. Во-первых, у нас неправильное восприятие соотношения расходов и доходов, которые собрала территория и которые потратила федерация на данную территорию. Федерация решает общегосударственные проблемы, а региональные должен решать сам регион. Во-вторых, главный порок межбюджетных отношений заключается в полной зависимости регионального и муниципального уровня от решения федеральных властей.

Чрезмерная опека центра и отсутствие самостоятельности нижестоящих уровней власти в невыгодном свете отличает российский федерализм от зарубежных аналогов. Отсюда неверие народа в возможность самоуправления, отсутствие самостоятельности. Государство поставило местное самоуправление в такие нелепые условия, что оно было скомпрометировано в глазах населения, заключает Л.В.Смирнягин. Докладчик привел слова И.Клямкина (вице-президента Фонда «Либеральная миссия») о том, что трагедия России не в том, что народ пассивен, а в том, что он не обладает элитой, способной руководить, добавив к этому высказыванию мысль о том, что правящая элита не верит в способность общества к самоуправлению. А это, в свою очередь порождает взаимное отчуждение власти и общества.

«Эволюции методики распределения средств фонда финансовой поддержки регионов» посвятила свой доклад Н.Е.Барбашова. Эксперт обратилась к истокам формирования данной методики, создание которой приходится на 1999 год (при том, что формула методики была создана в 2000 году). Также были названы неизменные с тех пор принципы ее формирования: единый подход к регионам; исключение субъективизма; использование объективных статистических данных; учет собираемости доходов и расходования средств. В наглядной форме были объяснены механизм распределения трансферта, определение бюджетной обеспеченности региона и методика выравнивания (последняя состоит из двух частей: одна направлена на сглаживание различий между бедными и богатыми регионами, а другая призвана стимулировать рост).

И если достоинствами методики распределения средств являются: объективность, единство подхода, стимулирование регионов к более эффективному расходованию средств, то среди недостатков выделены следующие моменты. Это нестабильность распределения средств (например, нельзя использовать формулу текущего года для следующего), возможная погрешность данных Госкомстата, не учитывающих ряд важных обстоятельств (ситуацию в автономных округах, размер федеральных льгот, климатические особенности регионов).

В качестве реплики Л.Ю.Рокецкий (член Совета Федерации) сделал критическое замечание, оценивая такой парадокс, когда бедные регионы, получающие субвенции, предоставляют населению немалые дотации — по сути, льготы за государственный счет.

В ходе третьего заседания «Перспективы местного самоуправления» был заслушан доклад А.С.Автономова (заведующего сектором сравнительного права ИГП РАН) «Новое законодательство о местном самоуправлении: мотор или тормоз?». Выступавший отметил, что у местного самоуправления должна быть реальная налоговая база, если уж ему передают решение многих вопросов, тем более что данный уровень власти может взять на себя львиную долю заботы о повседневной жизни граждан.

В то же время, вопросу о законодательном регулировании местного самоуправлении более двенадцати лет, именно тогда был принят закон, регулирующий его общие принципы. За этот период практика показала, что местное самоуправление развивается далеко не везде, зачастую подменяется самоуправством. Обращаясь к позитивным моментам в проекте нового закона о местном самоуправлении, А.С.Автономов указывает на то, что этот документ решает задачу реального решения многих проблем населения на уровне муниципалитетов, но опять эта благая цель не подкрепляется материально. Так и не ясно: федеральная власть хочет избавиться от «хомута» проблем, от мелких дел, от тактических вопросов и заняться наконец-то стратегическим развитием государства? До сих пор чувствуется нерешительность федеральной власти, стремление сохранить полный контроль над местным уровнем из-за боязни злоупотребления со стороны последнего.

А.С.Автономов делает вывод о наличии кризиса доверия между уровнями власти — главного тормоза развития. Вместе с тем, местное самоуправление, по его словам, союзник власти федеральной, особенно в проблемах, которые приходится им решать сообща. Рассматривая новый для России правовой институт федерального вмешательства, он позитивно оценивает данный факт, говоря, что наша страна до последнего времени оставалась единственной федерацией, где не было никакого вмешательства.

Доклад Л.Ю.Рокецкого «Перспективы местного самоуправления» вывел аудиторию на такие проблемы, как нравственное основание местного самоуправления, необходимость изменений в сознании людей, определение перспектив. Выступивший видит именно в данных нерешенных вопросах тормоз развития местного самоуправления в стране, считая, что даже проблемы в финансировании и межбюджетных отношениях менее важны. Л.Ю.Рокецкий также заметил, что, к сожалению, административная, налоговая и финансовая реформы не корреспондируются между собой, а из местного самоуправления пытаются сделать фикцию. А ведь местное самоуправление — это возможность населения взрастить собственную элиту.

Среди реальных финансовых ресурсов местного самоуправления он называет возможность получения части средств от сбора подоходного налога, использование дохода от транзита нефти, газа по территории данной местности. Л.Ю.Рокецкий привел пример Польши, где из-за грамотного развития именно местного самоуправления наблюдался рост экономики до 12–14 %.

На четвертом заседании семинара «Международная практика изменения государственно-территориального устройства» был представлен доклад Х.Риссе (секретарь Бундесрата ФРГ) на одноименную тему. Х.Риссе обратился к опыту Германии в решении обсуждаемых вопросов. Эксперт признал, что наличие в России 89 субъектов федерации — исключительный случай, но это не значит, что необходимо автоматически объединять регионы, уменьшая их количество. Здесь сложно применять аналогию, основываясь на опыте зарубежных стран (например, в США около 250 млнел. населения и 50 штатов, а в Индии около 1 млрд.населения и 31 штат). Важно в вопросе территориально-государственного устройства подходить индивидуально, с учетом местной специфики. В то же время г-н Риссе заметил, что и в Германии существуют проблемы в сфере административно-территориального деления государства.

Так, территориальная реформа стала предметом интеллектуального обсуждения после объедения западных и восточных земель (тогда решался вопрос, оставлять ли нарезку территориальных образований, сложившуюся в Восточной Германии) и особенно с 1996 года, когда провалился референдум об объединении города Берлина с федеральной землей Бранденбург (несмотря на явный экономический эффект — экономия около 500 млнвро в год — население оказалось не готово к объединению). Последний пример особенно показателен для России, где сейчас идет дискуссия о возможном объединении Москвы с Московской областью, а Санкт-Петербурга с Ленинградской областью. Неудачу немецкого референдума Х.Риссе объясняет тем, что и у населения и в элите ответ на этот вопрос не следует из рациональных объяснений. К тому же чем дольше существуют политические сообщества, тем четче проводят они свою идентификацию. Нельзя сбрасывать со счетом и интересы элиты, которая нуждается в определенных социальных гарантиях, сохранении своего статуса, хотя в немецком случае элита как раз была «за», учитывая позитивный экономический эффект от объединения двух регионов (к тому же нелепо ставить государственно-административное деление страны от воли чиновников — это слишком глобальный вопрос). Х.Риссе пожелал России не затягивать решение этого вопроса.

Во время дискуссии депутат Госдумы РФ А.А. Климов высказал соображение о том, что административные границы существуют тогда, когда экономика не рыночная, когда нет свободного перемещения товаров и услуг. В ответ на это замечание Х.Риссе сказал, что, несмотря на существование в Европе Шенгенской зоны, она так и не смогла решить вопрос с объединением регионов, земель, то есть эта проблема другого порядка. В Европе пока сохраняется роль национального государства и значение национальных границ, да и вопросы экономического планирования остаются пока на национальном уровне. Безусловно, развитие стран в Шенгенской зоне не равномерно, существуют и такие негативные моменты, как обеспечение равных условий жизни в различных регионах Европы, проблема выравнивания, предоставления субсидий, борьба с иждивенческими настроениями, поиск механизмов стимулирования развития регионов.

Г.М. Амнуэль (ответственный секретарь МФГД «Европейский клуб») отметил, что только в XX веке Россию перекраивали несколько раз, а что касается согласия элит на процесс объединения регионов, то у нас это процесс может не пойти, так как обладатель любой власти у нас имеет не систему гарантий (как, например, в Германии), а систему привилегий, поэтому он никогда не расстанется с властью.

Затрагивая вопрос о превращении ЕС в новое сложносоставное федеративное государство, А.С.Автономов попросил докладчика разъяснить, повлияет ли этот процесс на Германию. Х.Риссе сделал следующий прогноз: несмотря на то, что в ЕС скоро будет принята конституция, выстроена более четкая система институтов, то это все равно никак не скажется на ФРГ, так как территориальное устройство — это внутренний вопрос государств. Кстати, именно из-за этого предстоит борьба с руководителями национальных государств, а не с евробюрократами. Конечно же, побочных эффектов избежать не удастся, ведь европейское измерение оказывает существенное влияние на национальный контекст. Что касается национальных государств, то они будут постепенно исчезать со сцены общей Европы. Со временем потеряют значимость, в том числе и немецкие земли. Но люди пока понимают: с учетом европейской традиции национальное государство — это очень сильный институт и просто так оно не уйдет.

Л.В.Смирнягин подробно остановился на ситуации, сложившейся с общественным обсуждением в России данных вопросов. Он критически оценил роль СМИ, которые не только понижают политическую культуру населения, но и пытаются в негативном свете представить новую территориальную реформу. Л.В.Смирнягин обратился к анализу следующих «нелепых резонов». Так, довод о том, что «легче управлять 40 регионами, чем 89» ошибочен, так как Москва не может руководить регионами, если в России действительно федерация (федерация должна не регионами руководить, а решать общенациональные проблемы). Несостоятелен и тезис о «слишком разной размерности регионов», учитывая, что федерализм — это территориальная форма демократии, как и положение о том, что «административно-территориальное деление должно соответствовать экономическому районированию страны». Последнее обстоятельство ошибочно в силу того, что сейчас бюджет составляет лишь одну четвертую часть валового национального продукта и перед государством уже давно не стоит задача руководства страной в тех масштабах, которые существовали раньше. Поэтому даже лучше, что бы линии границ регионов не совпадали с экономическим районированием — это было бы дополнительной гарантией, средством защиты от государства.

О.А.Мотякова (заместитель руководителя аппарата Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления) во время дискуссии затронула важную проблему отсутствия между многими субъектами РФ не только горизонтальных связей, но и границ (зачастую у нас границы субъектов устанавливаются снизу, через определение границ муниципальных образований).

Завершая работу третьего заседания, председательствующий А.С.Автономов отметил, что цель модернизации России предполагает создание эффективного демократического способа управления; построение федерализма снизу; достижение экономической самодостаточности субъектов; изучение и учет мнения населения.

Последнее, пятое заседание международного семинара «Реформирование ЖКХ» прошло в особой творческой атмосфере. Председательствующий Л.Ю.Рокецкий в качестве постановки проблемы высказал ряд соображений. Так, среди наиболее острых вопросов в ЖКХ сегодня можно выделить: отсутствие отдельного министерства по ЖКХ, способного аккумулировать кадры и технологии; недостатки в законах по реформе электроэнергетики — там вообще не видно муниципальных властей; недоверие федеральных органов власти к негосударственным структурам; слабое внедрение и использование энергосберегающих технологий; отсутствие региональных топливных балансов, учитывающих специфику конкретной местности и наличие там традиционных источников энергии (угля, древесины, газа, торфа); у многих населенных пунктов нет даже генеральных планов, что мешает понять, как построены наши города; нехватку качественных кадров.

Первый доклад «Реформирование ЖКХ» представила вниманию собравшихся Л.Д.Соловьева (заместитель начальника управления экономики ЖКХ Госстроя России). Л.Д.Соловьева компетентно объяснила, почему реформу ЖКХ нельзя ассоциировать только со 100%-й оплатой жилья, что эта мера сама по себе ни к чему не приведет. Попытка свести преобразования только к данному аспекту — это стремление в корне загубить реформу. По ее мнению тарифы уже сейчас достигли критической точки, а проблемы сохраняются, как у предприятий-банкротов. К сожалению, ЖКХ — единственная отрасль хозяйства, которая не имеет своего специального законодательства.

В реформировании ЖКХ, по мнению Л.Д.Соловьевой, необходимо выделить несколько принципиальных вопросов: реформа предусматривает переход права назначать тарифы от региональных РЭК к муниципалитетам; необходим пересмотр установленных принципов приватизации для предприятий ЖКХ (нынешних государственных и муниципальных унитарных предприятий), включая запрет на приватизацию инженерной инфраструктуры, которая во всем мире — собственность муниципалитетов; право муниципальных властей выбирать, с какими управляющими компаниями им работать (на этот вопрос должен отвечать рынок). Но самая главная задача реформы заключается в создании возможности для инвестиций в ЖКХ.

Для этих целей необходимо:

1.    Предусмотреть в тарифах инвестиционную составляющую.

2.    Тарифы должны приниматься в соответствии с экономическим, а не политическим (в том числе предвыборным) смыслом.

3.    Для этого необходима инвентаризация ЖКХ по всей стране: нельзя повышать тарифы и вкладывать деньги в инфраструктуру, которую не знаешь.

В завершении семинара Е.С.Шомина (профессор ГУ «Высшая школа экономики») представила вниманию собравшихся доклад на тему «Жилищная демократия», в котором на обширном зарубежном опыте были показаны значение и механизмы функционирования общественных организаций в жилищной сфере. Е.С.Шомина обратилась к анализу роли населения в реформировании ЖКХ, сказав, что, например, на Западе не только восприятие людей данных проблем иное, но и их роль (особенно собственников жилья и квартиросъемщиков). Там жители более предметно представляют, о чем идет речь, для них ЖКХ — это «не трубы и квадратные метры», а права и обязанности.

Особое внимание было сосредоточено на таких ключевых моментах, как: необходимость появления организаций на самом низовом уровне (дом — подъезд), где бы люди могли учиться договариваться; повышение гражданской грамотности среди населения.

В последующей дискуссии В.Е.Коптев-Дворников (депутат Госдумы РФ) объяснил позицию Госдумы по поводу нового закона о государственных и муниципальных предприятиях, указывая на цель законодателей — уничтожить «черные дыры» в экономике, в то же время депутат признался, что не было сделано полного учета их роли в ЖКХ. В.Е.Коптев-Дворников согласен, что необходимо развивать энергосберегающие технологии, а не отапливать дома «телевизорами и кофемолками». На его вопрос о том, что необходимо сделать, чтобы бизнес пошел в ЖКХ, Л.Д.Соловьева сказал, что для этого необходимы специальные меры по разъяснению и информированию общества, нужен немалый лоббистский ресурс и, главное, — вышеупомянутая инвестиционная составляющая в тарифе с гарантированным механизмом возврата прибыли. Л.Д.Соловьева высказала убеждение, что следующие федеральные выборы пройдут под знаком реформы ЖКХ и победит тот, по ее словам, кто найдет самый лучший лозунг в этой сфере.

Присоединившийся к обсуждению Г.В.Минх (полномочный представитель правительства РФ в Совете Федерации) сказал, что для эффективного проведения реформы важно проанализировать ключевые финансово-экономические параметры, провести точную оценку реальности. Позитивно то, по его словам, что мы пытаемся коммунальное хозяйство наполнить муниципальным содержанием. Однако, по объективным причинам, учитывая предстоящие парламентские и президентские выборы, в ближайшее время будет соблюдаться некоторый мораторий, и закон пока работать не будет.

Развивая проблему создания специального координирующего органа, способного провести необходимые согласования, А.П.Торшин (заместитель председателя Совета Федерации) выступил за наделение такими полномочиями МВД, превратив его действительно в ведомство, занимающееся внутренними делами, а не ограничивающееся функциями охраны общественного порядка. Среди других мер он предложил возродить «Жилсоцбанк», провести кампанию по сбору средств у населения (через облигационные займы с новой формой гарантирования вкладов) и вернуть доверие граждан.

Советник Фонда развития парламентаризма в России Е.Н.Дорошенко высказал соображение по поводу того, чего делать точно нельзя: нельзя принуждать собственника жилья, наоборот, его права потребителя необходимо охранять. Потому, собственники жилья должны быть выведены из сферы управления, должен быть механизм, выводящий их из под влияния со стороны административных структур. В этой части с ним не согласился А.С.Автономов, так как, по его мнению, собственники жилья это не потребители, а управленцы своим имуществом, на которых лежит бремя собственности — у них должны быть не только права, но и обязанности.

Участники семинара высоко оценили прозвучавшие доклады, которые диагностически правильно, адекватно и своевременно описали проблемы, связанные с модернизацией России. Завершение международного семинара прошло на приподнятой, оптимистической ноте, с призывом к собравшимся больше заботится о той среде, где мы все живем — будь то подъезд, дом или улица. Может быть в правиле «порядок на расстоянии вытянутой руки» и заключается главный рецепт модернизации России?

 

 

 

 

© Alexey Blinov, 2004

Сайт управляется системой uCoz