essay4

Алексей Блинов

ПО ИТОГАМ РАБОТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СЕМИНАРА

«БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ»

17-18 ноября 2001 г. в президентском пансионате «Бор» прошел очередной международный семинар Межрегионального фонда информационных технологий на тему «Бюджетный федерализм в России».

Обсудить эту острую для страны проблему собрались ведущие российские и зарубежные эксперты, ученые, политики федерального и регионального уровней, представители СМИ. В ходе заседания были проанализированы основные этапы становления бюджетного федерализма (БФ) в России, обращено внимание на ряд ошибок концептуального и практического характера предшествующего периода, предложены конкретные шаги и меры совершенствования механизма межбюджетных отношений в будущем.

Первое заседание семинара «Экономические, политические и правовые аспекты становления бюджетного федерализма в России» открыл доклад М.Г. Делягина (директор Института проблем глобализации). В его выступлении были подведены некоторые итоги политики Минфина последних лет в отношении регионов и ее перспективы в ближайшее время. Внимание собравшихся сразу было приковано к проблеме использования правительством неиспользованных бюджетных остатков, которые образовались от удачной конъюнктуры цен на международных нефтяных рынках.

По словам Делягина, БФ имеет исключительно важное значение для нашей страны, причем вне всякой привязки к таким вопросам, как цены на нефть, курс рубля и т.п. Среди главных проблем развития БФ докладчик выделил колоссальную разницу между экономическим развитием благополучных регионов с одной стороны и депрессивных – с другой. Что в условиях политической, экономической и культурной разобщенности огромного по территории государства может, по его словам, просто разорвать страну.

Препарируя существующую экономическую позицию правительства, М.Г. Делягин подверг критике практику распределения трансфертов, заключающуюся в искусственном выравнивании регионов, «подтягивании» их до среднестатистических, вместо выработки объективных критериев определения реальных потребностей того или иного субъекта федерации. По его замечанию, федеральное правительство использует т.н. выравнивание, сводящееся к ограничению регионов в средствах, лишь в целях борьбы с сепаратизмом. Но это не решает проблем регионального сепаратизма. Делягин считает, что необходим переход от выравнивания по непонятным критериям к выравниванию на основе существующих социальных стандартов, прожиточного минимума и региональной дифференциации. Вместе с тем, докладчик оценил как успех президентской стороны «раскассирование» Совета Федерации, которое должно стать идейной платформой отказа от произвола в отношении регионов путем неформальных договоренностей и поддержки лояльных губернаторов в ущерб всего населения.

Ученый подчеркнул, что в условиях сегодняшней экономической реальности, заключающейся в циклическом характере спада мировой экономики, мы становимся безоружны перед надвигающейся нестабильностью. При этом М.Г. Делягин отметил, что в бюджете-2002 много противоречий, заключающихся в использовании при разработке одной его части прогноза Минфина, а при другой – Минэкономразвития, цифры которых расходятся в полтора раза. Кроме того, бюджетный закон на 2002 год стал еще более непрозрачным, а возможность контроля еще больше снизилась, вследствие неясных, фантастических формулировок и появления дополнительных каналов распределения средств.

Отвечая на вопросы А.В. Федорова (директор фонда «Центр политических исследований и консалтинга»), В.К. Комарова (корреспондент «Экономической газеты») и Н.И. Шаклеина (зампред комитета по государственному строительству Госдумы) М.Г. Делягин призвал собравшихся обратить внимание на анализ приоритетов в политике правительства: в случае если на первом месте стоит удовлетворение требований внешних кредиторов, то будущий бюджет ожидает секвестр. Среди главных же задач развития страны он видит повышение эффективности системы управления, ужесточение финансового контроля и четкое планирование развития экономики. Информационный шум по поводу возможного роста доллара по отношению к рублю (что, по его мнению, – не катастрофа) он объясняет грядущим новым переделом собственности, борьбой различных группировок и их стремлением раскассировать государственные банки. Принявший участие в дискуссии В.Б. Исаков (начальник правового управления Госдумы) отметил, что в течение шести лет у нас не было закона об исполнении бюджета, что собственно является беспрецедентной ситуацией для всего мира. О прямой конституционной обязанности Госбанка России заботиться об устойчивости рубля напомнил А.П. Торшин (член комитета по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности Совета Федерации).

Продолжил тему первого заседания А.М. Салмин (президент фонда “Российский общественно-политический центр”), сделав упор на политической составляющей БФ. По его словам, проблемы БФ в России не имеют прямого отношения к экономике, а больше зависят от внешних факторов. Анализируя правительственную программу развития БФ до 2005 года, он сказал, что документ не соответствует очевидной истине, и мало применим к реальности. Программа является прямым отражением состояния менталитета нашего политического класса: у нас отсутствует концепция федерации, зато есть программа БФ. Более того, мы используем понятие «БФ», не понимая его содержания. На примере США А.М. Салмин сказал, что БФ – это процесс, своего рода «перетягивание одеяла», перераспределение полномочий, использование «серых зон» в законодательстве. У нас же понимание совсем иное, да и Российская Федерация не является федерацией по сути, но только по названию. Настоящую федерацию от не федерации отличает главное – распределение полномочий между федерацией и ее частями не может осуществляться в одностороннем порядке, а только совместно. Само же название «федеральный центр» для федерализма нонсенс. Мы ближе стоим к европейской традиции субсидиарности, распределения власти по эшелонам, когда властные полномочия передаются с низшего на более высокий уровень, заключил эксперт.

Кроем того, программа развития БФ пронизана идеями универсализма. Между тем, Россия – пестрая страна в этническом, конфессиональном и иных аспектах. Мы это признаем на практике, но не в теории, считая, что ассиметричная федерация плохо и может привести к распаду государства, но это миф. Большинство стран допускают различный подход к региональному строительству. Неважно, какой будет федерация, главное, чтобы она работала. Вместе с тем, специальные статусы субъектов должны четко объясняться и являться, скорее, исключением.

Следующее выступление сделал А.В. Федоров, в котором было сосредоточено внимание на проблеме функционирования федеральных округов. Докладчик отметил, что из-за отсутствия подлинной федерации в России федеральные округа были и остаются своеобразным экспериментом, направленным на возвращение к централизованному государству. В полной мере это подтверждается спорами летом этого года о целесообразности принятии окружных бюджетов, направленных на закрепление деления страны по округам. По мнению Федорова, полномочные представители президента «зациклились». Выполнив свою первоначальную роль они начинают заниматься несвойственными им народно-хозяйственными функциями, стремятся стать политическим элементом, с помощью которого будет выстраиваться новая властная вертикаль. Сегодня настал переломный этап, когда определится дальнейшая судьба федеральных округов, чему в определенной степени, по его словам, может способствовать реальная возможность закрепления пока еще их неясного статуса Конституционным Собранием.

А.В. Федоров считает, что в настоящий момент функции федеральных округов вступают в противоречие с действительностью, сдерживают свободное развитие регионов, выполняя фактически негативную функцию по фильтрации информации о состоянии дел на местах. По его мнению, аппараты полпредов должны превратиться в общественные приемные президента в регионах, т.к. свою главную функцию они уже выполнили.

В ходе дискуссии выступающими были подняты следующие проблемы. Так, на замечание Н.И. Шаклеина о целесообразности укрупнения регионов в целях лучшего управления государством, А.В. Федоров ответил, что укрупнение в нынешних условиях недопустимо, так как отсутствуют критерии такого укрупнения, а те, что есть, разрабатываются Москвой. Это может привести к гражданской войне, особенно на Северном Кавказе – перекраивать себя может только сильная страна, иначе нас ждет хаос.

В свою очередь, Л.Ю. Рокецкий (зампред комитета по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности Совета Федерации) обратил внимание собравшихся на недостаточное внимание к вопросам местного самоуправления, не только как к механизму, способному повысить гражданское самосознание среди населения, помочь в решении большого количества местных проблем, но и как к равноправному субъекту в межбюджетных отношениях, нуждающегося в собственном финансировании. По его мнению, в последние годы делается все, чтобы уничтожить местное самоуправление, или подчинить его интересам региональных и федеральных властей.

В.И. Алкснис (член комитета по делам федерации и региональной политики Госдумы) заключил, что в России БФ отсутствует и что он может понадобиться нам лишь в долгосрочной перспективе, когда страна окончательно определится, кем ей быть: федеративным или унитарным государством, когда будут сформированы четкие «правила игры» и установлены статусы участников. Кроме того, он выразил точку зрения, что федерация должна строиться по территориальному признаку, но не в коем случае не по национальному – это обреченная федерация. Сегодня существует неоправданное различие в статусе субъектов федерации, например, республик и областей – в этом, по его словам, задача будущей реформы национально-государственного устройства.

Депутат Госдумы В.Е. Коптев-Дворников, вернулся к проблеме федеральных округов и их финансовой значимости. Проведя историческую аналогию между функционированием федеральных округов и территориальными партийными органами КПСС, он отметил, что на первых этапах своего становления эти промежуточные структуры имели только политическое значение. Также как и коммунистическая партия, этот политический институт стремится присвоить себе хозяйственные функции, влиять на финансовый механизм. Наглядный тому пример южный федеральный округ, полпред которого Казанцев добился утверждения экономической программы развития юга. По словам депутата, дальнейшее укрепление федеральных округов не только превратит их в субъекты хозяйствования, но приведет к появлению еще большего локального сепаратизма, но с глобальными последствиями. В.Е. Коптев-Дворников считает недопустимой ситуацию, когда такие базовые вопросы решаются без участия парламента, без учета позиции регионов и их представителей, а только на основе страха и беспрекословного утверждения всех властных инициатив проправительственным блоком думских фракций.

Развивая дискуссию, В.Б. Исаков отметил, что федеральные округа не имеют собственных бюджетных полномочий и это хорошо, т.к. это бы усугубило и без того дезорганизованную работу региональной власти. Что касается проблемы субъектности федеральных округов, то по его словам, они изначально создавались именно как механизм реализации компетенции президента. В настоящий момент у президента возникла пауза: он не знает, что делать дальше с округами. Одно ясно, для их легализации ни в коем случае нельзя использовать механизм Конституционного Собрания – это политическая игра на непредсказуемость, ведущая к столкновению элит. В.Б. Исаков связывает идею созыва Конституционного Собрания с задачей по ликвидации федеративного устройства и превращению России в унитарное государство или окончательному оформлению распада страны.

Депутат Госдумы А.А. Климов саркастически отметил, что как бы мы ни пытались построить наше государство на основе идей демократии и федерализма, все равно получается централизм. Обращаясь к анализу нового налогового кодекса, он назвал его антиконституционным документом, т.к. тот запрещает органам местного самоуправления устанавливать собственны налоги. Обращаясь к бюджета на 2002 год, он усомнился в его рыночном характере, виду того, что последний не предусматривает какие-либо существенные инвестиции в экономику, направленные на стимулирование развития производства.

Зампред комитета Госдумы по делам национальностей С.К. Смирнова на позицию В.И. Алксниса об отказе от национально-государственных образований ответила, что нельзя выстроить нормальное государство без учета этнического фактора, как и без создания единых «правил игры», обязательных для исполнения всеми субъектами.

Второе заседание было посвящено теме «Основные пути совершенствования межбюджетных отношений в России и перспективы их развития» и открылось насыщенным по содержанию докладом А.М. Лаврова (заместитель руководителя департамента межбюджетных отношений Минфина России). Выступающий отметил, что с 2000 года существует своего рода потакание регионов-реципиентов и удушение регионов-доноров. О новой программе эксперт сказал, что она с точки зрения разделения денег не предлагает ничего нового, а фактически фиксирует сложившуюся ситуацию последних трех лет. Стремиться же решать проблему только путем разделения денежных средств, значит, не решать ничего. И такой подход, сводящийся к политическому торгу, явно свидетельствует о переходном характере нашей экономики. Принципиальным положением для А.М. Лаврова является то, что БФ – это не вопрос распределения денег, а вопрос распределения полномочий. Притом, что в нашей стране существует децентрализация бюджетных ресурсов одновременно со сверхцентрализацией полномочий.

Положение усугубляется огромным количеством различных нормативных актов и существованием так называемых неофициальных бюджетов у регионов, которые помогают последним более «приятно выживать». Фактически именно неофициальные, финансовые рычаги (внебюджетные фонды, неформальные бюджеты) и помогают каждому региону осуществлять свою налоговую политику. Попытка же ограничить формальную свободу регионов еще больше усиливает их «стихийную автономию», ведет к неконтролируемому уходу из сферы «повышенной фиксации отчетности». Лавров предлагает следовать альтернативной стратегии, заключающейся в расширении автономности региональных и местных властей, переходу к формуле «мой мандат – мой бюджет». Это, по его словам, поможет отказаться от недофинансированных бюджетов и провозглашенных, но не выполняемых мандатов (финансовых и социальных обязательств государства), повысит заинтересованность субъектов в проведении бюджетной реформы. В настоящее же время один большой федеральный мандат нависает над регионами, тормозя их развитие. Лавров считает: идеологией должен стать принцип «один налог – один бюджет».

Возможный переход региональных бюджетов на кассовое обслуживание в федеральном казначействе, по мнению эксперта, может привести к уменьшению размеров официальных бюджетов или к превращению федеральных казначейств на местах фактически в «органы двойного подчинения», что будет приводить к рецидиву т.н. «орловских» и «калмыцких» инцидентов, заключающихся в приостановлении исполнения федерального бюджета. На вопрос В.С. Мокрого (председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления) о степени согласованности между программой развития БФ и бюджетом на 2002 год, Лавров ответил, что это определенный шаг к реализации программы, сокращению необеспеченного федерального мандата. На что присутствовавший в зале заседания С.Н. Рябухин (аудитор Счетной палаты РФ) возразил. По его словам правительство хоть и разработало правильную программу, но в тоже время принимает бюджет, противоречащий этому документу. Защищая налоговый кодекс В.Б. Исаков отметил, что следует уделять более пристальное внимание финансовой экспертизе законопроектов, которая, по его мнению, должна по закону осуществлять счетная палата и чего до сих пор она ни разу не делала, из-за отсутствие четкой взаимной организации и согласованности в работе парламента и данного органа финансового контроля. В докладе Н.А. Бикаловой (консультант председателя комитета Госдумы по проблемам Севера и Дальнего Востока) были рассмотрены основные этапы развития БФ в России, а также заострено внимание на северном завозе, который, по ее словам, является проблемой с большим вопросом.

Третье заседание на тему «Международная практика бюджетного федерализма» открыл доклад Стивена Розфильда (профессор экономики Университета штата Серенная Каролина, США), специалиста по сопоставительным экономическим системам. Ученый довел до аудитории свое понимание идей «Вашингтонского консенсуса» по отношению к концепции «фискального федерализма», а также высказал замечания о слабостях и недостатках обоих подходов. Говоря о «Вашингтонском консенсусе» С. Розфильд отметил, что на период реформ в России он был последней и главной западной макро- и микроэкономической теорией, считая либерализацию лучшим средством построения рыночной экономики. Правда, сначала речь не шла об экономиках переходного периода, и эта концепция была рассчитана на «правильные» страны, желающие идти по пути модернизации. России было рекомендовано использовать «шоковую терапию», как оптимальное средство перехода от нерыночной экономки к рынку. И результаты такой политики стали для России катастрофичными. Что касается фискального федерализма (БФ), по словам докладчика, это аспект экономической деятельности правительства, направленной на обеспечение специальных программ для населения с целью стимулирования среди граждан эффективной работы. Фискальный федерализм достаточно удобен, как вид административных процедур, направленных на экономию ресурсов, но администрирование и экономичность – не синонимы. Что касается России, то фискальный федерализм здесь не имеет экономического содержания. Кроме того, фискальный федерализм нельзя рассматривать как серьезную методику повышения производительности российской экономики, ее оптимального роста, да и собственно БФ, как процесса еще не существует.

Говоря о состоянии российской экономики, эксперт отметил, что переход России к рыночной экономике еще не завершен и многие шаги в этом направлении пока не достигли своего успеха. Сегодня ясно, что мнение «Вашингтонского консенсуса» по фискальному федерализму во многом утопично: концепция не позволяют ответить на вопросы, в чем пути ликвидации недостатков существующей системы, как поступать с олигархами, как быть с вопросом об имущественных правах, как помогать российским предпринимателям. Да, если бы российская экономика располагала конкурентными рынками, а политическая система была бы демократичной, то фискальный федерализм был бы идеален. Но российская экономика недостаточно рыночна и демократична, а рынки не конкурентны и не интегрированы в глобальные, хотя рынок – это не синоним эффективности экономической системы и некоторые рыночные системы не идеальны. Вместе с тем, при определенных условиях, отдельные типы фискального федерализма все-таки могут выполнять свои функции, влиять на рост производительности труда.

Заключение западного эксперта стало однозначным: «Вашингтонский консенсус» не сумел дать России надлежащих рекомендаций для эффективного обеспечения рыночной экономики. Проведенная приватизация по Чубайсу создала самую худшую систему имущественных прав, которая привела к враждебности, где каждый работает друг против друга.

Выступая с последующим докладом Н.А. Венникова (студентка МГИМО МИД РФ), обратила внимание на распределение полномочий в соответствии с принципом субсидиарности, а также провела интересную параллель, увидев некоторое функциональное сходство между устройством федеративного государства и транснациональных корпораций. Докладчица присоединилась к сторонникам БФ, как единственно возможной форме организации межбюджетных отношений в нашей стране.

Завершил семинар доклад В.В. Шлыкова (советник гендиректора ОАО «Объединенные машиностроительные заводы (Группа Уралмаш-Ижора)»). Эксперт, анализируя современное состояние российской экономики, предложил обратиться к анализу истории советского периода. Катализатором распада СССР В.В. Шлыков считает кризис перепроизводства и чудовищную разбалансировку экономики, которые и стали причиной резкого падения промышленного роста и массовой безработицы. Проведя параллель между данным кризисом с кризисом конца 20-х гг. в США он видит главный выход из создавшегося положения в восстановлении промышленного баланса. Главной причиной кризиса в стране, по его мнению, был мобилизационный тип советской экономики, который помешал в конце 80-х пойти нам по «китайскому» или «польскому» пути, а также реально оценить состояние экономики на тот период (из-за существовавшего режима секретности во многих секторах народного хозяйства). Когда же мобилизационные задания и госзаказы рухнули, а мощности производства перестали соответствовать потребностям реального потребления, то эти чудовищные масштабы выплеснулись – излишки промышленных мощностей превратились в излишки капиталов. Именно эта часть промышленности перешла в первую очередь в частные руки – огромные неучтенные богатства.

К сожалению, по словам В.В. Шлыкова у нас до сих пор существует уход от решения именно этих проблем, до сих пор элементы централизованной экономики выражаются в гигантских монополиях. Мы пытаемся совместить принципиально несовместимые культуры различных экономических систем. Сейчас в России экономика структурно более милитаризованная, чем во время Великой Отечественной войны. Соглашаясь со Шлыковым в анализе реальных причин кризиса российской экономики, С. Розфильд добавил, что диспропорциональная система экономики СССР оплачивалась в колоссальных размерах обществом, в надежде застраховать себя от внешней угрозы, во многом преувеличенной, вместо того, чтобы направлять ресурсы на улучшение жизни населения.

Эксперты сошлись во мнении, что ключевым условием успешного будущего российской экономики должна быть ее правильная структурная организация; жесткое следование требованиям законодательства; эффективное распределение материальных и людских ресурсов, а также гибкая миграционная политика государства, стимулирующая высокий уровень горизонтальной мобильности и предпринимательской активности населения. Несмотря на высокое эмоциональное напряжение при анализе некоторых вопросов, сочетающееся с периодическими писимистичными настроениями в аудитории, дискуссия завершилась на сравнительно оптимистической, спокойной и уверенной ноте – российские эксперты остались довольны результатами международного семинара, оценив реформирование отечественной экономики как сложную, но вполне достижимую задачу.