essay2

Алексей Блинов

По итогам работы международного семинара

«Институты гражданского общества:

состояние и перспективы развития»

15-16 июня 2002 г. в подмосковном пансионате «Бор» прошел международный семинар на тему: «Институты гражданского общества: состояние и перспективы развития». Выступившему в качестве организатора Межрегиональному фонду информационных технологий удалось собрать за одним столом видных политиков федерального и регионального уровней, авторитетных российских и зарубежных экспертов, представителей общественного сектора и СМИ. Главным предметом дискуссии стали проблемы и перспективы развития местного самоуправления (МСУ) в преддверии новых законодательных инициатив президента, призванных на основе рекомендаций специально созданной комиссии радикально изменить структуру муниципальной власти в России, завершив тем самым основной этап реконструкции институционального дизайна на трех уровнях власти.

Первое заседание «Развитие местного самоуправления в России и правоприменение» открылось вступительным сообщением А.В.Федорова (директора политических программ Совета по внешней и оборонной политике), который в риторической форме поставил под сомнение реальность МСУ в России в условиях набирающей ход централизации власти и «вертикализации» страны, отсутствия действенного законодательства и достаточных финансовых возможностей, а также катастрофического дефицита качественных муниципальных кадров. Эксперт считает, что новый виток политической централизации в России не только противоречит идеям самоуправления, но и раскрывает реальные – прямо противоположные – цели проводимой административной реформы, фактически направленной на формирование жестко иерархичной государственно-политической системы в стране. А.В.Федоров также отметил парадоксальную ситуацию: при сохранении довольно высокого уровня доверия к центральной власти (особенно к президентской), степень поддержки органов управления на местах постоянно снижается. Резкое падение социальной активности населения он видит в снижении авторитета муниципальной власти, которая не способна эффективно решать стоящие перед ней задачи. Кроме того, оценивая перспективы муниципальной реформы, А.В.Федоров скептически относится и к возможности принятия решений, направленных на кардинальное изменение создавшегося положения, в виду предстоящих в скором времени парламентских и президентских выборов, и заинтересованности элиты в сохранении нынешнего положение.

В.С.Мокрый (председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления) большую часть своего доклада посвятил ознакомлению собравшихся с процессом подготовки к предстоящей муниципальной реформе и инициативами рабочей группы администрации президента. Считая самоуправление неотъемлемым элементом гражданского общества, формой народовластия и одной из основ конституционного строя государства, он в то же время указал на слабое укоренение МСУ в российских условиях, сопровождающееся непониманием истинного назначения данного института.

Важная роль в упорядочении работы органов МСУ принадлежит выстраиванию эффективных отношений с органами государственной власти, как в центре, так и в регионах. Сегодня же, после десяти лет демократических преобразований, стало ясно, что государство, провозгласив ряд социальных обязательств, на деле сделало МСУ заложником своих популистских решений, возложив выполнение последних на муниципалитеты без соответствующей финансовой поддержки.

Поэтому В.С.Мокрый выступает за четкое определение полномочий между всеми ветвями власти и уточнение предмета их ведения, наравне с увеличением финансовой независимости МСУ, наделением его органов правом самостоятельного определения местных налогов. По его словам, наметившаяся тенденция к гармонизации взаимоотношений между ними не подкреплена соответствующими финансовыми рычагами, наоборот, наблюдается резкое сокращение источников доходов местных бюджетов.

В.С.Мокрый положительно оценивает работу специальной комиссии при президенте во главе с Д.Н.Козаком по упорядочиванию отношений между федеральным, региональным и местным уровнями власти и приведению законодательства субъектов в соответствие с конституционными нормами Российской Федерации. Главным нововведением комиссии является предложение о реструктуризации существующей системы МСУ и установлении двух типов местных образований: муниципалитетов (в границах сельских поселений или городов районного значения) и формируемых на их основе муниципальных округов (в границах не менее трех муниципалитетов или одного крупного города). При этом предполагается ввести разделение политических и хозяйственных функций. Для осуществления первых будет выбираться глава, выполняющий представительскую роль, а для вторых – назначаться на контрактной основе наемный администратор («сити-менеджер»). По замыслу разработчиков такое двухуровневое территориальное устройство МСУ должно упорядочить межбюджетные отношения как по горизонтали (между нынешними муниципальными образованиями), так и по вертикали (во взаимоотношении с госвластью).

В то же время, по словам В.С.Мокрого, позиции разработчиков расходятся как раз на вопросе о финансовых основах МСУ. Среди ключевых была названа и юридическая проблема из-за отсутствия порядка изменения действующих уставов муниципальных образований, принятых на референдумах.

Предложения депутата Госдумы заключаются в призыве к поэтапной реализации возможных новшеств и переходу, пока «кабинетной» по характеру, реформы в более открытый для общества и самих муниципалитетов режим: преобразования «сверху» противоречат самой сути МСУ. Соглашаясь с А.В.Федоровым, депутат также считает, что вышеупомянутые реформы следует проводить до парламентских выборов, одномоментно на территории все страны.

Следующий докладчик А.С.Автономов (заместитель президента по правовым вопросам Фонда развития парламентаризма в России) посвятил свое выступление базовым принципам, на которых должна выстраиваться система МСУ. Разделяя мнения большинства участников семинара о необходимости становления МСУ «снизу» (по принципу субсидиарности), А.С.Автономов убежден, что именно в этом и заключается истинный смысл демократии. Федеральный центр должен понять: эффективное управление не означает наличие сильной центральной власти, последняя же не должна заниматься решением всех без исключения проблем. В этом и заключается предназначение МСУ как важного управленческого ресурса в решении большинства тактических задач. Осознав это, федеральная власть сможет сосредоточиться на кардинальных направлениях своей деятельности, осуществлении стратегического курса государства.

А.С.Автономов выразил озабоченность отсутствием гибкого подхода в организации МСУ, призвал к обязательному учету местных особенностей и различий, а также критически оценил практику принятия решений без экспертной оценки их эффективности и возможных последствий. Так, в стране до сих пор подготовка бюджета осуществляется по ведомственному, а не по программно-целевому принципу. В итоге – многие проблемы не находят своего решения, а лишь поддерживаются, носят тлеющий характер. В качестве возможного выхода из сложившейся ситуации эксперт предложил использовать более рациональные процедуры расходования бюджетных средств, путем внедрения практики социального заказа, системы тендеров для оказания различных услуг населению, отбора исполнителей на альтернативной основе.

В рамках последующей дискуссии Г.В.Минх (зам.начальника ГГПУ Администрации Президента РФ) объяснил собравшимся, что излишняя политизация деятельности органов МСУ идет вразрез с их основной – организационно-хозяйственной функцией, но может быть снята как раз с введением контрактной системы при найме на работу муниципальных управляющих. На проблему недостаточной профессиональной подготовки муниципальных кадров обратили внимание Л.Н.Глебова (заместитель полпреда Президента РФ в Приволжском ФО), В.С.Мокрый и А.С.Автономов.

Оценивая перспективы назначения глав муниципальных образований на контрактной основе, депутат Мосгордумы С.В.Орлов, считает, что без существенного повышения оплаты их труда это может привести к еще большей коррумпированности. В свою очередь, О.Н.Коргунов (зампред Комитета по регламенту Госдумы) считает, что концепция развития муниципалитетов и муниципальных округов должна содержать четкий ответ на такие вопросы, как: порядок взаимодействия муниципалитетов с другими низовыми органами МСУ, с региональными органами государственной власти и президентской вертикалью; судьба действующих уставных документов муниципальных образований; порядок бюджетного финансирования и поддержки.

Депутат Госдумы В.И. Алкснис был более пессимистичен в оценках. По его мнению, МСУ в России не состоялось и для изменения положения к лучшему нет никаких оснований: реальная бюджетная политика государства, лишившая муниципалитеты имевшихся поступлений направлена на совершенно противоположные цели. А С.Е.Щеблыгин (член Совета Федерации) в качестве реально работающих структур МСУ в стране вообще считает только дачные и гаражные кооперативы. Но еще в более жесткой форме было замечание А.В.Федорова о том, что МСУ погубит процесс дальнейшего укрепления властной вертикали: введение назначаемых руководителей муниципалитетов направлено только на усиление полной управляемости территорий, но не на решение существующих проблем населения, о чем свидетельствует резкое падение доверие граждан к любым административным реформам.

Второе заседание было посвящено теме «Местное самоуправление: модель для России и вертикаль власти» и открылось выступлением депутата Госдумы В.А.Рыжкова, охарактеризовавшим нынешнее состояние МСУ в России как «застой с элементами глубокой деградации». Постоянное ухудшение системы он связывает с отсутствием структурных и политических инноваций, заметным снижением финансирования. Причины такого упадка, по мнению В.А.Рыжкова, организованы правительством и являются результатом целенаправленной государственной политики в виде неудавшейся налоговой реформы, повлекшей грубейшие финансовые просчеты, т.е. лежат вне МСУ. Вертикаль власти депутат Рыжков считает антиконституционным понятием, отрицающим базовый принцип разделения властей. Он также убежден, что реформа, инициированная для устранения неугодных руководителей, не только не решит проблему лояльности будущих назначаемых «сити-менеджеров», не станет средством преодоления имеющихся конфликтов, но, наоборот, усугубит ситуацию, создаст условия для появления сильной общественной оппозиции «против всех». В итоге, изначально хозяйственные по своей сути споры перерастут в политические.

В.А.Рыжков заключает, что создание эффективного МСУ возможно только с учетом многообразия региональных особенностей и сосуществованием различных моделей его организации. Опасаясь возврата к прошлому (когда руководителей всех уровней назначали), он предлагает не отделять МСУ от политики: лидер города должен быть фигурой публичной, ответственным перед избирателями. И тем более странно, что с такой инициативой выступает федеральный центр, добившийся участия политических партий в выборах на региональном уровне, – фактически претворяются в жизнь две взаимоисключающие цели.

Следующее сообщение было сделано А.М.Салминым (президентом фонда «Российский общественно-политический центр») и направлено на осмысление исторических пути, целей и задач МСУ в России. Нынешнюю деградацию МСУ эксперт связывает не только с муниципальной сферой и не столько по отношению к властям, сколько с проблемой воплощения идеи самоуправления в различных контекстах: необходимостью децентрализации, «эшелонирования» власти во избежание возрождения тоталитаризма с одной стороны и недопущения чрезмерного усиления регионов – с другой. В итоге, по мнению А.М.Салмина, возникла нынешняя модель распределения властей по принципу кривой «субсидиарности», а вместе с ней и такие курьезы, как «перетягивание полномочий». По мысли докладчика, в настоящее время вопрос о МСУ является проблемой не гражданского общества, а интеллектуальной элиты, т.к. до сих пор не осознан как центральная проблема, способ его самоорганизации. Сегодня наблюдается маргинализация населения, которая уже приобрела организованные формы и является угрозой политической стабильности в стране в условиях отсутствия органичной связи между управляющими и управляемыми.

Доклад Л.Н.Глебовой был посвящен анализу отдельных аспектов взаимоотношения власти с институтами гражданского общества и, в частности, органами МСУ. Поэтому важной целью создания федеральных округов она называет установление диалога между обществом и государством, как эффективное средство преодоления проблем. В то же время ею признается неравный характер такого общения, ввиду сравнительно короткого по времени периода функционирования МСУ в нашей стране. Л.Н.Глебова выступает за проведение более взвешенной политики в этой сфере, за необходимость ответственного отношения самих муниципалитетов к решению локальных проблем, более точному определению собственных потребностей с учетом реального положения дел и тенденций экономического и социально-демографического развития.

Третье заседание на тему «Экономические основы местного самоуправления» открыл доклад А.А.Нещадина (исполнительный директор Экспертного института). Основой рассуждения выступающего стал вопрос о состоянии и перспективе развития малых городов, реформировании коммунальной сферы. Видя главную цель МСУ в поддержании потенциала городов, он ознакомил участников семинара с непростой ситуацией в данной области. Плацдармы национальной экономики, многие отечественные города строились вокруг крупных предприятий, промышленных производств, природных месторождений с созданием соответствующей социальной инфраструктурой. Однако в условиях экономического кризиса и различных отраслевых сбоев многие предприятия прекратили свое существование, по стране прокатилась волна остановки неконкурентоспособных производств, не подлежащих реконструкции в виду или своего невыгодного географического (в условиях крайнего Севера) положения или экономической нецелесообразности. Появились такие явления, как «города пенсионеров», «города без будущего».

По мнению А.А.Нещадина, сейчас стоит вопрос о расформировании ряда городских поселений, фактически превратившихся в деградирующие территории, «западню», где население оказалось не только не способно перестроится, адаптироваться к новым условиям жизни, но и встало перед проблемой физического выживания, воспроизводством «радикальной бедности». Старясь не драматизировать ситуацию, эксперт прогнозирует, что в ближайшие 2-3 года с карты России исчезнет 53 города, как выработавшие ресурс и выполнившие первоначальные задачи, что представляется вполне естественным процессом.

А.А.Нещадин выступает за скорейшую разработку системы государственных мер (переселение людей, создание новых рабочих мест, строительство жилья), направленных на преодоление сложившегося положения, а также высказывается за распространение практики, когда основа стратегической политики муниципальных образований будет заключаться в стимулировании развития собственного потенциала, поиске новых форм и видов хозяйствования, нацеленного на эффективное обеспечение своей жизнедеятельности, а не только на решение коммунальных проблем. Он заключает, что города без развития быть не может, а развитие, в свою очередь, возможно лишь в условиях свободного перемещения населения, мобильности кадров: города – это каналы миграции.

Возражение В.И.Алксниса, рассматривающего категоричную позицию докладчика о переселении жителей ряда городов как не отвечающую потребностям государства в освоении территорий северных и дальневосточных окраин и, следовательно, контроля над ними, А.А.Нещадин парировал тем, что необходимо наконец-то определиться: мы за сохранение территорий или людей, за поддержку того, что объективно должно умереть или расти. Острота проблема вызвала живой отклик среди собравшихся: С.В.Орлов скептически настроен к идее «городов-корпораций» и видит в этом причину возможного раскола муниципалитетов; О.Н.Коргунов высказался в поддержку нового закона о гражданстве, защищающего государство от неконтролируемой иммиграции.

Дальнейшая дискуссия была посвящена вопросам муниципальной и региональной фискальной политики. В.С.Мокрый обратился к собравшимся с вопросом о том, какой порядок сбора подоходного налога в наибольшей степени соответствует интересам территорий: по месту жительства или работы? Подавляющее число участников отметило очевидную пользу от взимания данного вида налога именно по месту жительства, чему служит пример Москвы и Московской области: последняя находится в менее выгодном положении при том, что большая часть ее населения работает на экономику столичного мегаполиса. А.А.Нещадин, разделяя данный подход в целом, высказал сомнение в возможности его реализации на практике при нынешней системе бухучета в стране; С.П.Друганов (начальник управления Минэкономики Московской области) считает, что подоходный налог как раз и должен стать основой местных бюджетов; для Акселя Велге (руководителя департамента Ассоциации городов, Германия), наоборот, российский опыт в данной сфере показался положительным.

В целях борьбы с бюрократическим рэкетом, теневыми процессами в системе муниципальных бюджетных отношений и формирования социально ответственного бизнеса А.С.Автономов предлагает легализовать практику лоббирования интересов субъектов хозяйственной деятельности, путем направления определенных денежных сумм в специальные благотворительные фонды местных сообществ.

На четвертом заседании «Институты гражданского общества: состояние и перспективы развития» депутат Мосгордумы С.В. Орлов в ходе выступления сосредоточился на другой важной проблеме – положении некоммерческих негосударственных организаций и многообразии их задач в обществе. Он выказался за упорядочивание нормативно-правовой базы в данной сфере, создание законодательных условий стимулирования различных форм частной и корпоративной благотворительности, упрощение налогового режима – за более цивилизованный подход государства к «третьему сектору».

Следующий докладчик, А.Велге, рассказал об опыте Германии в организации МСУ, проинформировал участников «круглого стола» о деятельности Ассоциации городов Германии, одного из крупнейших и влиятельнейших негосударственных сообществ. А.Велге также затронул вопрос о закрытии городов, который в Германии решается с помощью специальной программы Евросоюза, направленной на создание новых рабочих мест, сохранении городских муниципалитетов. По его словам, перед немецкими муниципалитетами стоят задачи, аналогичные российским: привлечение квалифицированных кадров и выплата им достойного вознаграждения, необходимость обеспечения сотрудничества всех уровней власти, повышение политической активности и участия граждан в жизни общин.

В то же время А.Велге обратил внимание собравшихся, что большая часть доходов местных бюджетов в Германии составляют адресные инвестиции земель и федерального правительства, а законы страны не могут быть введены в действие без соответствующей финансовой обоснованности мандата.

Возвращаясь к российским реалиям С.Б.Крюкова (зампред комиссии Конгресса муниципальных образований) главной целью МСУ определяет помощь в удовлетворении интересов людей, поэтому сегодняшнее повышение уровня огосударствления общества расценивает как удар по основам самоуправления. Процесс централизации власти в стране С.Б.Крюкова связывает с проявлением эгоистической позиции федерального центра: в начале демократических преобразования органы МСУ и региональные власти фактически были брошены на произвол судьбе (хотя и в условиях неограниченного суверенитета), а после того, как они научились зарабатывать деньги, получать реальную прибыль, государство вновь решило вернуть свои права.

В ходе дальнейшего рассмотрения вопроса об институтах гражданского общества депутат Госдумы В.Е. Коптев-Дворников пришел к выводу, что в России наблюдается уникальный пример абсолютного слияния низовых структур МСУ и общественных организаций с муниципальными и региональными властями, и вместо того, что отстаивать интересы населения, оказывать давление на власть, гражданские институты бюрократизировались (как, например, профсоюзы) и стали частью ее административного ресурса. В.Е.Коптев-Дворников также затронул проблему определения истинного социального характера различных внесистемных, экстремистских организаций. На что С.В.Орлов добавил, что любая форма общественного самоуправления является неотъемлемой частью гражданского общества и решение проблем с квазиинститутами, особенно с т.н. группами скинхедов, должно вестись в направлении формирования такой среды, при которой эти организации были бы локализованы и не выступали «приводными ремнями» государства для реализации определенных нужд.

Л.Н.Глебова поставила под сомнение наличие доверия у граждан к «третьему сектору»: население не считает общественные организации теми институтами, которые способны защитить их интересы, а только способ поиска грантов и «лазеек в законодательстве» для удовлетворения собственных нужд. Г.М.Амнуэль (ответственный секретарь МДО ГД РФ «Европейский клуб») связывает перспективы развития общественных институтов с задачей подготовки кадров среднего управленческого звена.

Заключительное заседание «Международная практика местного самоуправления» прошло в активном обсуждении доклада К.Майойнен (начальник отдела Союза муниципалитетов Финляндии), которая также как и ее немецкий коллега познакомила российских экспертов с практикой функционирования Союза муниципалитетов Финляндии. К.Майойнен выделила основные направления деятельности органов МСУ в Финляндии (социальная поддержка нуждающимся, коммунальное хозяйство, защита окружающей среды, здравоохранение, образование), а также определила принципы, на основе которых должно осуществляться муниципальное управление: открытость, публичность, законность, народовластие (в т.ч. чрез процедуры «прямой демократии»), привлечение экспертов, взаимодействие с государственными структурами и соседними муниципалитетами.

Иностранный эксперт отдельно затронул проблему участия политических партий на местном уровне. К.Майойнен положительно оценивает привлечение их к решению муниципальных проблем, так как через сотрудничество на местах происходит сглаживание противоречий между партийными структурами впоследствии и на более высоких уровнях взаимодействия: региональном и общенациональном.

На уточняющий вопрос В.Б.Исакова (директор департамента по законодательству Торгово-промышленной палаты РФ) о степени согласия населения с довольно высокой ставкой местных налогов в Финляндии, К.Майойнен ответила, что граждане готовы платить установленный размер, но при условии предоставления им услуг со стороны органов МСУ не менее низкого качества. На что А.С.Автономов добавил, что помимо установления баланса между налогообложением и уровнем муниципальных услуг, необходимо добиваться большей прозрачности местных бюджетов и ясности их целевого использования. Оценивая финскую практику согласования размера местных налогов на муниципальных референдумах, Г.В.Минх подчеркнул, что в России подобная процедура запрещена законом, а также отсутствует отношение к референдуму как к консультативному инструменту. Нежелание населения платить налоги он также связывает с недостаточной прозрачностью в расходовании средств.

Продолжая сюжет о необходимости установления с населением более тесных связей при выработке решений, А.С.Автономов высказался за расширение позитивной практики проведения опросов и консультаций по самому широкому кругу проблем, в т.ч. с помощью Интернета, а А.М.Салмин счел необходимым уточнить, что следует проводить четкую грань между опросом и референдумом, имеющими разную «модальность» и юридическое значение. Небезынтересно стало и замечание А.Климова (депутат Госдумы). Выступая на семинаре за незыблемость положения народа как единственного источника власти (применительно к выстраиваемой системе вертикали власти), он добавил, что в большинстве европейских стран МСУ было ответом на процесс унификации культурных различий и помогло самосохранению разнообразных местных укладов.

Участники «круглого стола» остались довольны итоговыми результатами дискуссии, позволившими компетентно взглянуть на ряд важных проблем, постараться ответить на многие волнующие их вопросы и еще раз «сверить часы» перед готовящейся, к сожалению пока в кулуарах, непростой, но необходимой и касающейся каждого гражданина России реформой местного самоуправления.